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UN-Friedensoperationen und Menschenrechte

Ein Essay von Wolfgang S. Heinz und Joanna Ruszkowa, Deutsches Institut für Menschenrechte

Das Deutsche Institut für Menschenrechte plädiert in dem soeben erschienenen Essay dafür, den Stellenwert der Menschenrechte bei UN-Friedensoperationen umfassender und prägnanter in den Vordergrund zu stellen. Auch sollen UN sowie Truppen stellende Staaten das System der Untersuchung und Ahndung bei mutmaßlichen Straftaten ausbauen.

Es fehlt ein eigener Rechtsweg, da letztlich vor keiner Instanz mit Aussicht auf Erfolg geklagt werden kann.

Der Essay bietet einen kurzen Überblick über relevante rechtspolitische Entwicklungen und Probleme der Praxis und endet mit Empfehlungen an die Bundesregierung und den Deutschen Bundestag.

Im Folgenden dokumentieren wir die Einleitung und die Schlussfolgerungen aus dem lesenswerten Papier, das in voller Länge hier heruntergeladen werden kann: pdf-Datei (externer Link)
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UN-Friedensoperationen und Menschenrechte

Einführung

Die Vereinten Nationen (UN) entwickelten das System der Blauhelme, ohne dass sich dafür eine explizite Rechtsgrundlage in der Charta der Vereinten Nationen finden lässt. Dort befasst sich Kapitel VI mit der friedlichen Streitbeilegung. Der UN-Sicherheitsrat kann nach Kapitel VII Zwangsmaßnahmen für den Fall beschließen, dass eine Gefährdung oder ein Bruch des internationalen Friedens und der Sicherheit vorliegt (Art. 39 UN-Charta). Bei den UN-Operationen muss zwischen der Beauftragung nach Kapitel VI und Kapitel VII unterschieden werden; im ersten Fall ist die Zustimmung des Einsatzlandes erforderlich, im zweiten nicht.

Die Zahl der UN-Peacekeeping-Operationen ist seit den 1990er Jahren erheblich gestiegen, ebenso hat ihre Komplexität zugenommen. Zurzeit sind 113.000 Personen im Einsatz. 132 kamen 2008 im Einsatz umsLeben, darunter zehn Frauen.[1] Stand lange Zeit allein die Gewährleistung von Sicherheit und die Einhaltung vorher vereinbarter Waffenstillstandsabkommen im Mittelpunkt, so spricht man heute fast durchweg von multidimensionalen Friedensoperationen.[2] Auch Förderung und Schutz der Menschenrechte ist heute eine der Aufgaben von Friedensoperationen.

In der politischen Praxis sind die Verabschiedung der Sicherheitsrats-Mandate, die Suche nach Unterstützung durch Truppenstellende Staaten, die Finanzierung und der politische Kontext des Einsatzlandes – nicht selten gibt es anfangs nur Ansätze eines „Friedens“, dessen Einhaltung man aber überwachen soll – schwierige politische Prozesse, in denen sich viele und auch konträre politische Interessen artikulieren.

Nimmt man den Akteur Vereinte Nationen in den Blick, so kam es leider auch zu Übergriffen durch vor allem UN-Militärpersonal. Es kann hier um unangemessene Anwendung von Zwangsbefugnissen in Ausführung des Auftrags gehen oder um (strafrechtsrelevante) Entgleisungen oder (strafrechtsrelevantes) Fehlverhalten einzelner Soldaten und Soldatinnen außerhalb dieses Auftrags. Eine unangemessene Ausübung von Zwangsbefugnissen, wie zum Beispiel unverhältnismäßige Anwendung von Gewalt, ist zweifellos nicht im Sinne der Vereinten Nationen und der Truppenstellenden Staaten. Bei Fehlverhalten von UN-Personal kann es um „normale“ Straftaten wie Diebstahl und Schmuggel gehen, aber auch um Menschenrechtsverletzungen wie etwa Fälle einer unverhältnismäßigen Anwendung von Zwangsmaßnahmen oder des sexuellen Missbrauchs gegenüber Frauen. Übergriffe im Rahmen des Auftrags als auch außerhalb des Auftrags können für die handelnde Person disziplinar- oder strafrechtliche Konsequenzen haben.

Es stellt sich die Frage, welche Menschenrechtsverpflichtungen bei der Durchführung von UN-Operationen bestehen und wie diese möglichst umfassend und wirkungsvoll durchgesetzt werden können. Denn die UN wie auch die entsendenden Staaten stehen in der Pflicht, Beschuldigungen aufzuklären und Verantwortliche zur Rechenschaft zu ziehen. Diese Fragen werden im Folgenden behandelt.

Der Essay beginnt mit einer kurzen Einführung in UN-Peacekeeping-Operationen. Darauf folgt eine Darstellung der rechtspolitischen Diskussion über die Frage, wer im Rahmen von UN-Peacekeeping-Einsätzen primär die Verantwortung für das Handeln des UN-Personals trägt, die UN und/oder die Entsendestaaten. Im weiteren wird erörtert, welche rechtliche Verpflichtungen für das Personal der Friedensoperationen bestehen; hierzu gehört auch die Frage, ob die von den Truppenstellenden Staaten ratifizierten Menschenrechtsabkommen extraterritorial anzuwenden – und das heißt: vor Ort wirksam – sind. Zudem wird der Frage nachgegangen, welche rechtlichen Grundlagen für den Umgang mit mutmaßlichen Straftäterinnen und Straftätern existieren und wie sie angewendet werden (zum Beispiel das Festhaltenund Überstellen von Personen an lokale Behörden). Abschließend werden Schlussfolgerungen mit Empfehlungen an die Bundesregierung und den Deutschen Bundestag formuliert.

7. Praktische Schlussfolgerungen

Es wurde deutlich: Für die Sicherstellung der Einhaltung der Menschenrechte durch das Personal von UN-Friedensoperationen ist die politische und rechtliche Verantwortung für den Einsatz entscheidend: Liegt sie allein bei der internationalen Organisation (die Immunität besitzt) oder bei den Entsendestaaten, oder bei beiden (Mehrfachzurechnung; Vorschlag der Venedig- Kommission)? Ist der Truppenstellende Staat durch die Beteiligung an UN-Operationen weitgehend oder völlig von jeder Verantwortung entbunden, weil ein Mandat vom UN-Sicherheitsrat besteht?

Diese Frage ist auch deshalb von Bedeutung, weil gegen die Vereinten Nationen von einzelnen Personen kaum geklagt werden kann. Nur Schadensersatzforderungen können bei UN-Stellen im Einsatzland vorgebracht werden. Geklagt werden kann zwar gegen die Menschenrechte verletzendeHandlungen des UN-Personals vor nationalen Gerichten der Entsendestaaten (ggf. auch als Nebenkläger, je nach nationaler Rechtsordnung). Deren Justiz kann aber dann leicht auf die Immunität der für die Auftragsdurchführung verantwortlichen UN verweisen.[100] Letztlich kann vor keiner Instanz mit Aussicht auf Erfolg geklagt werden. Es fehlt ein eigener Rechtsweg.

Dies ist als gravierende Rechtsschutzlücke anzusehen, für die bisher keine Abhilfe geschaffen oder auch nur in Aussicht gestellt wurde. Die Verantwortung für disziplinarische Untersuchungen der UN und die strafrechtliche Zuständigkeit des Entsendestaates ist hierfür kein Ausgleich. Über deren Umsetzung in der Praxis und ihre Wirksamkeit ist überdies wenig bekannt.[101]

Im Folgenden werden Empfehlungen an die Bundesregierung und den Deutschen Bundestag formuliert, die das Ziel haben, die bestehenden Rechtsschutzlücken und -schwächen abzubauen. Hierbei werden auch einige Punkte aufgenommen, die Dieter Fleck 2008 veröffentlicht hat.[102]

Unterschieden wird nach den Adressaten der Empfehlungen.

1. Bundesregierung

1.1 Gegenüber den Vereinten Nationen


Rechtliche Bindung deutscher entsendeter Kräfte
Die Bundesregierung sollte für eine völkerrechtliche Position eintreten, die gewährleistet, dass „keine Flucht in das Völkerrecht“stattfindet. Unter den möglichen Optionen sollte der Vorschlag der Venedig-Kommission Beachtung finden, bei UN-Einsätzen eine Zweifachzurechnung der Verantwortung vorzunehmen, das heißt die Entsendestaaten bleiben in geeigneter Form rechtlich weiter mitverantwortlich (Vgl. Abschnitt 2). Sie sollte auch dafür eintreten, dass bei Einsätzen internationaler Organisationen Menschen im Einsatzland ein Beschwerdeweg offen steht, der die disziplinarische und strafrechtliche Verantwortung von UN-Personal einschließt (siehe Empfehlungen weiter unten).

Einforderung klarer Vorgaben für Operationen und Personal entsendende Staaten
Die Bundesregierung sollte darauf dringen, dass der Sicherheitsrat allgemeine Regeln des Menschenrechtsschutzes bei Friedensmissionen als standards of behaviour oder code of conduct verabschiedet, die dann dem jeweiligen Mandat als Anhang beigegeben werden (so wie dies die Europäische Union für ihre Missionen bereits beschlossen hat).[103]

Disziplinarische Untersuchung (UN)
Die Bundesregierung sollte sich für ein transparentes System disziplinarischer Untersuchungen bei UN-Friedensoperationen einsetzen. Dies schließt auch die Berichterstattung für die Öffentlichkeit in Einsatz- und Entsendeländern ein.

1.2 Management deutscher Einsätze

Klare, menschenrechtsorientierte Anweisungen
Die Bundesregierung sollte für Auslandseinsätze klare rechtliche Anweisungen aufgrund bestehender menschenrechtlicher Verpflichtungen geben, insbesondere für die Anwendung unmittelbaren Zwangs, für Festnahmen, Durchsuchungen und andere Eingriffe in die persönliche Freiheit. Dabei ist eine Abstimmung mit den beteiligten Staaten in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht notwendig.[104] Diese sollten das Völkergewohnheitsrecht, die für das Einsatzland gültigen Menschenrechtsverträge sowie die weiteren völkerrechtlichen und grundrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands umfassen, einschließlich Menschenrechtsstandards zu Gender105. Zwar können Kapitel VII-Einsätze niedrigere Standards bestimmen, aber hier ist zu fordern, dass die den Einsatz mandatierende Stelle, der UN-Sicherheitsrat, klare Anweisungen für einen aktiven Menschenrechtsschutz verabschiedet. Ein positives Beispiel ist die UN-Operation im Libanon (UNIFIL), bei der auch als eine der Aufgabe festgelegt wurde, ”to protect civilians under imminent threat of physical violence“.[106]

Strafrechtliche Untersuchung (Entsendestaat)
Die Bundesregierung sollte sich für ein transparentes System strafrechtlicher Untersuchung bei UN-Friedensoperationen durch Entsendestaaten einsetzen. Über Ergebnisse strafrechtlicher Untersuchungen und eventuelle Gerichtsverfahren sollte dem Deutschen Bundestag und öffentlich berichtet werden.

Vorbereitung, Aus- und Fortbildung
Die Bundesregierung sollte sicherstellen, dass neben deutschen Polizei- auch Militärkräfte, die in einen Peacekeeping-Einsatz entsandt werden, umfassend über menschenrechtliche Normen informiert sind (zusätzlich zum Humanitären Völkerrecht, das ohnehin Teil der Aus- und Fortbildung der Streitkräfte ist).

1.3 Gegenüber dem Einsatzland

Kooperation mit den Behörden des Einsatzlandes
Bei der Übergabe von Gefangenen durch UN-Kräfte an die lokale Regierung muss sichergestellt werden, dass diese nicht der Folter, Misshandlungen oder anderen fundamentalen Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt werden (refoulement-Verbot). Dies gilt auch für die deutsche Beteiligung an Operationen mit Militärkräften anderer Staaten oder des Einsatzlandes.

Die Bundesregierung wird aufgefordert, hier eine klare Politik zu vertreten und sich für eine gemeinsame Haltung der Truppenstellenden Staaten einzusetzen.

Beschwerdemöglichkeit und Schadensersatz für die lokale Bevölkerung
Die Bundesregierung sollte gegenüber den UN für effektive Beschwerdemöglichkeiten und Schadensersatz für die betroffene lokale Bevölkerung eintreten. Dies ist aus völkerrechtlichen und rechtsstaatlichen Gründen geboten und auch für Glaubwürdigkeit und Erfolg einer Friedensmission unabweislich.[107]

Die lokale Bevölkerung sollte verständlich darüber informiert werden, an wen sie sich bei einer mutmaßlichen Menschenrechtsverletzung oder anderen Straftaten wenden kann, sowohl innerhalb der UN-Operation als auch gegenüber den Behörden des Einsatzlandes. Eine entsprechende Absprache sollte mit allen Kontingenten getroffen werden mit dem Ziel eines gemeinsamen Standards.

Bei der Untersuchung von Beschwerden bieten sich die Optionen einer missionsinternen Beschwerdestelle, eines „mission based ombudsman“ [108] oder auch eines unabhängigen Spruchkörpers an, die, mit angemessenen Ressourcen ausgestattet, in die Lage versetzt werden, eine objektive, unabhängige Untersuchung durchzuführen. Über Untersuchungsergebnisse und getroffene Maßnahmen sollte berichtet werden, auch und vor allem gegenüber der lokalen Bevölkerung, für die die Verpflichtung der UN auf Demokratie, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit immer sichtbar sein sollte. Informiert werden sollten aber auch Parlament und Öffentlichkeit in Deutschland.

Über die getroffenen Maßnahmen sollten Militär- und Polizeikräfte vor und während des Einsatzes präzise unterrichtet werden.

2. Deutscher Bundestag

Bundesregierung und Deutscher Bundestag sollten sich verstärkt generell mit der menschenrechtlichen Dimension von UN-Friedensoperationen befassen, Forderungen an die UN formulieren (UN-Sicherheitsrat, zuständige Abteilungen des UN-Sekretariats) sowie hierzu eine breite Berichterstattung einfordern, die über die Bundesregierung hinaus auch die Expertise, von Zivilgesellschaft, Wissenschaft, internationalen Menschenrechtsorganisationen, –expertinnen und -experten einbezieht.

Deutsche Politik sollte sich auch mit der extraterritorialen Anwendbarkeit von Menschenrechtsabkommen, besonders der EMRK und des UN-Zivilpakts, befassen und auf die Interpretation des UN-Menschenrechtsausschusses zugehen (vgl. Abschnitt 3). Die Schlussfolgerungen sollten dann auch in den relevanten Beschlüssen des Bundestages, den Einsatzregeln etc. ihren Niederschlag finden.

Anmerkungen (für die hier dokumentierten Teile)

[1] „UNO-Generalsekretär Ban Ki-moon: ‚Noch immer gibt es zu wenig weibliche Blauhelme´“. Erklärung zum Internationalen Tag der Friedenssicherungskräfte der Vereinten Nationen, 29. Mai 2009, UNRICPressemitteilung Nr. 286, Regionales Informationszentrum der Vereinten Nationen, Bonn, 25.05.2009.

[2] Hierzu zählen die Bereiche innere Sicherheit, Wahlunterstützung, Entwaffnung / Reintegration von Kombattanten, Minenräumung, humanitäre Hilfe, Wiederaufbau, Menschenrechte / Rechtsstaat, Wiederherstellung einer staatlichen Organisation (Vgl. United Nations Peacekeeping Operations. Principles and Guidelines, New York 2008, S. 26 ff.).

[99] Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung, „Entscheidung über Piraten-Einsatz“, 03.12.08, S. 6 und die Pressemitteilung “Security Council condemns acts of piracy, armed robbery off Somalia’s coast, authorizes for six months ‘all necessary means’ to repress such acts” Resolution 1816 (2008) Adopted Unanimously with Somalia’s Consent; Measures Do Not Affect Rights, Obligations under Law of Sea Convention”; http://www.un.org/News/Press/docs/2008/sc9344.doc.htm (abgerufen am 26.05.2009).

[100] Erinnert sei zum Beispiel an die Klage von Angehörigen der Opfer des Massakers von Srebreniza 1995 gegen den niederländischen Staat, weil dessen Peacekeeper dort die Verantwortung hatten. Ihre Klage wurde 2008 mit Verweis auf die Verantwortung der UN abgewiesen. Ein anderes niederländisches Gericht wies eine Klage der Hinterbliebenen wegen Schadensersatz mit Hinweis auf die Immunität der UN ab. Vgl. BBC news, Dutch ‚not liable‘ for Srebrenica, 10.09.2008.

[101] Vgl. Marten Zwanenburg, Accountability of Peace Support Operations, Leiden / Boston 2005, S. 233 und Tom Hadden, A responsibility to assist. EU policy and practice in Crisis Management Operations under European Security and Defence Policy, Oxford 2009, a.a.O., S. 107–114.

[102] Dieter Fleck, Schlussfolgerungen. In: Dieter Weingärtner (Hrsg.), Streitkräfte und Menschenrechte, Baden-Baden 2008, S. 183–186.

[103] So auch Jana Arloth / Frauke Seidensticker, The ESDP Crisis Management Operations of the European Union and Human Rights, Berlin: Deutsches Institut für Menschenrechte, 2007, S. 56 f., Fleck 2008, a.a.O., S. 185 (Punkt 18) und Weingärtner 2008, a.a.O., S. 90.

[104] Fleck 2008, a.a.O., S. 185 (Punkt 20).

[105] Siehe Resolutionen 1325 und 1820 des UN-Sicherheitsrates zu Förderung von Geschlechtergleichheit in UN-Krisenmanagement und Schutz vor Vergewaltigungen.

[106] http://www.un.org/Depts/dpko/missions/unifil/mandate.html (aufgerufen am 20.05.2009). UNIFIL: United Nations Interim Force in Lebanon.

[107] Fleck 2008, a.a.O., S. 186 (Punkt 26).

[108] Vgl. z.B. Zwanenburg 2005, a.a.O., S. 294 ff. und den Beitrag von Christian Tomuschat bei der Veranstaltung „Die Geltung von Grund- und Menschenrechten bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr“ am 16.06.2008, einem von amnesty international und der Heinrich Böll Stiftung veranstalteten Expertengespräch.

Wolfgang S. Heinz/Joanna Ruszkowska: "UN-Friedensoperationen und Menschenrechte", 30 S., Deutsches Institut für Menschenrechte, September 2009, ISBN 978-3-937714-84-4 (gedruckte Fassung).


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