UN-Friedensoperationen und Menschenrechte
Ein Essay von Wolfgang S. Heinz und Joanna Ruszkowa, Deutsches Institut für Menschenrechte
Das Deutsche Institut für Menschenrechte plädiert in dem soeben erschienenen Essay dafür, den Stellenwert der Menschenrechte bei UN-Friedensoperationen umfassender und prägnanter in den Vordergrund zu stellen. Auch sollen UN sowie Truppen stellende Staaten das System der Untersuchung und Ahndung bei mutmaßlichen Straftaten ausbauen.
Es fehlt ein eigener Rechtsweg, da letztlich vor keiner Instanz mit Aussicht auf Erfolg geklagt werden kann.
Der Essay bietet einen kurzen Überblick über relevante rechtspolitische Entwicklungen und Probleme der Praxis und endet mit Empfehlungen an die Bundesregierung und den Deutschen Bundestag.
Im Folgenden dokumentieren wir die Einleitung und die Schlussfolgerungen aus dem lesenswerten Papier, das in voller Länge hier heruntergeladen werden kann: pdf-Datei (externer Link).
UN-Friedensoperationen und Menschenrechte
Einführung
Die Vereinten Nationen (UN) entwickelten
das System der Blauhelme, ohne dass sich
dafür eine explizite Rechtsgrundlage in der
Charta der Vereinten Nationen finden lässt.
Dort befasst sich Kapitel VI mit der friedlichen
Streitbeilegung. Der UN-Sicherheitsrat
kann nach Kapitel VII Zwangsmaßnahmen
für den Fall beschließen, dass eine
Gefährdung oder ein Bruch des internationalen
Friedens und der Sicherheit vorliegt
(Art. 39 UN-Charta). Bei den UN-Operationen
muss zwischen der Beauftragung nach
Kapitel VI und Kapitel VII unterschieden
werden; im ersten Fall ist die Zustimmung
des Einsatzlandes erforderlich, im zweiten
nicht.
Die Zahl der UN-Peacekeeping-Operationen
ist seit den 1990er Jahren erheblich
gestiegen, ebenso hat ihre Komplexität zugenommen.
Zurzeit sind 113.000 Personen
im Einsatz. 132 kamen 2008 im Einsatz umsLeben,
darunter zehn Frauen.[1] Stand lange
Zeit allein die Gewährleistung von Sicherheit
und die Einhaltung vorher vereinbarter
Waffenstillstandsabkommen im Mittelpunkt,
so spricht man heute fast durchweg von
multidimensionalen Friedensoperationen.[2]
Auch Förderung und Schutz der Menschenrechte
ist heute eine der Aufgaben von Friedensoperationen.
In der politischen Praxis sind die Verabschiedung
der Sicherheitsrats-Mandate, die Suche nach
Unterstützung durch Truppenstellende
Staaten, die Finanzierung und der politische Kontext des Einsatzlandes
– nicht selten gibt es anfangs nur Ansätze
eines „Friedens“, dessen Einhaltung man
aber überwachen soll – schwierige politische
Prozesse, in denen sich viele und auch
konträre politische Interessen artikulieren.
Nimmt man den Akteur Vereinte Nationen
in den Blick, so kam es leider auch zu Übergriffen
durch vor allem UN-Militärpersonal. Es kann hier um unangemessene Anwendung von Zwangsbefugnissen in Ausführung
des Auftrags gehen oder um (strafrechtsrelevante)
Entgleisungen oder (strafrechtsrelevantes)
Fehlverhalten einzelner Soldaten
und Soldatinnen außerhalb dieses
Auftrags. Eine unangemessene Ausübung
von Zwangsbefugnissen, wie zum Beispiel
unverhältnismäßige Anwendung von Gewalt,
ist zweifellos nicht im Sinne der Vereinten
Nationen und der Truppenstellenden
Staaten. Bei Fehlverhalten von UN-Personal
kann es um „normale“ Straftaten wie Diebstahl
und Schmuggel gehen, aber auch um
Menschenrechtsverletzungen wie etwa
Fälle einer unverhältnismäßigen Anwendung
von Zwangsmaßnahmen oder des
sexuellen Missbrauchs gegenüber Frauen.
Übergriffe im Rahmen des Auftrags als auch
außerhalb des Auftrags können für die
handelnde Person disziplinar- oder strafrechtliche
Konsequenzen haben.
Es stellt sich die Frage, welche Menschenrechtsverpflichtungen
bei der Durchführung
von UN-Operationen bestehen und
wie diese möglichst umfassend und wirkungsvoll
durchgesetzt werden können.
Denn die UN wie auch die entsendenden
Staaten stehen in der Pflicht, Beschuldigungen
aufzuklären und Verantwortliche
zur Rechenschaft zu ziehen. Diese Fragen
werden im Folgenden behandelt.
Der Essay beginnt mit einer kurzen Einführung
in UN-Peacekeeping-Operationen.
Darauf folgt eine Darstellung der rechtspolitischen
Diskussion über die Frage, wer
im Rahmen von UN-Peacekeeping-Einsätzen
primär die Verantwortung für das Handeln
des UN-Personals trägt, die UN und/oder die
Entsendestaaten. Im weiteren wird erörtert,
welche rechtliche Verpflichtungen für das
Personal der Friedensoperationen bestehen;
hierzu gehört auch die Frage, ob die
von den Truppenstellenden Staaten ratifizierten
Menschenrechtsabkommen extraterritorial
anzuwenden – und das heißt: vor
Ort wirksam – sind. Zudem wird der Frage
nachgegangen, welche rechtlichen Grundlagen
für den Umgang mit mutmaßlichen
Straftäterinnen und Straftätern existieren
und wie sie angewendet werden (zum Beispiel
das Festhaltenund
Überstellen von
Personen an lokale Behörden). Abschließend
werden Schlussfolgerungen mit Empfehlungen
an die Bundesregierung und
den Deutschen Bundestag formuliert.
7. Praktische Schlussfolgerungen
Es wurde deutlich: Für die Sicherstellung
der Einhaltung der Menschenrechte durch
das Personal von UN-Friedensoperationen
ist die politische und rechtliche Verantwortung
für den Einsatz entscheidend:
Liegt sie allein bei der internationalen
Organisation (die Immunität besitzt) oder
bei den Entsendestaaten, oder bei beiden
(Mehrfachzurechnung; Vorschlag der Venedig-
Kommission)? Ist der Truppenstellende
Staat durch die Beteiligung an UN-Operationen
weitgehend oder völlig von jeder
Verantwortung entbunden, weil ein Mandat
vom UN-Sicherheitsrat besteht?
Diese Frage ist auch deshalb von Bedeutung,
weil gegen die Vereinten Nationen
von einzelnen Personen kaum geklagt werden
kann. Nur Schadensersatzforderungen
können bei UN-Stellen im Einsatzland vorgebracht
werden. Geklagt werden kann
zwar gegen die Menschenrechte verletzendeHandlungen
des UN-Personals vor nationalen
Gerichten der Entsendestaaten (ggf.
auch als Nebenkläger, je nach nationaler
Rechtsordnung). Deren Justiz kann aber
dann leicht auf die Immunität der für die
Auftragsdurchführung verantwortlichen
UN verweisen.[100] Letztlich kann vor keiner
Instanz mit Aussicht auf Erfolg geklagt
werden. Es fehlt ein eigener Rechtsweg.
Dies ist als gravierende Rechtsschutzlücke
anzusehen, für die bisher keine Abhilfe
geschaffen oder auch nur in Aussicht
gestellt wurde. Die Verantwortung für disziplinarische
Untersuchungen der UN und
die strafrechtliche Zuständigkeit des Entsendestaates
ist hierfür kein Ausgleich. Über
deren Umsetzung in der Praxis und ihre
Wirksamkeit ist überdies wenig bekannt.[101]
Im Folgenden werden Empfehlungen an
die Bundesregierung und den Deutschen
Bundestag formuliert, die das Ziel haben,
die bestehenden Rechtsschutzlücken und
-schwächen abzubauen. Hierbei werden
auch einige Punkte aufgenommen, die
Dieter Fleck
2008 veröffentlicht hat.[102]
Unterschieden wird nach den Adressaten
der Empfehlungen.
1. Bundesregierung
1.1 Gegenüber den Vereinten Nationen
Rechtliche Bindung deutscher entsendeter Kräfte
Die Bundesregierung sollte für eine völkerrechtliche
Position eintreten, die gewährleistet,
dass „keine Flucht in das Völkerrecht“stattfindet.
Unter den möglichen Optionen
sollte der Vorschlag der Venedig-Kommission
Beachtung finden, bei UN-Einsätzen
eine Zweifachzurechnung der Verantwortung
vorzunehmen, das heißt die Entsendestaaten
bleiben in geeigneter Form rechtlich
weiter mitverantwortlich (Vgl. Abschnitt 2).
Sie sollte auch dafür eintreten, dass bei
Einsätzen internationaler Organisationen
Menschen im Einsatzland ein Beschwerdeweg
offen steht, der die disziplinarische
und strafrechtliche Verantwortung von
UN-Personal einschließt (siehe Empfehlungen
weiter unten).
Einforderung klarer Vorgaben für Operationen und Personal entsendende Staaten
Die Bundesregierung sollte darauf dringen,
dass der Sicherheitsrat allgemeine Regeln
des Menschenrechtsschutzes bei Friedensmissionen
als standards of behaviour oder
code of conduct verabschiedet, die dann dem
jeweiligen Mandat als Anhang beigegeben
werden (so wie dies die Europäische Union
für ihre Missionen bereits beschlossen hat).[103]
Disziplinarische Untersuchung (UN)
Die Bundesregierung sollte sich für ein
transparentes System disziplinarischer
Untersuchungen bei UN-Friedensoperationen
einsetzen. Dies schließt auch die
Berichterstattung für die Öffentlichkeit in
Einsatz- und Entsendeländern ein.
1.2 Management deutscher Einsätze
Klare, menschenrechtsorientierte Anweisungen
Die Bundesregierung sollte für Auslandseinsätze
klare rechtliche Anweisungen
aufgrund bestehender menschenrechtlicher Verpflichtungen geben, insbesondere
für die Anwendung unmittelbaren Zwangs,
für Festnahmen, Durchsuchungen und
andere Eingriffe in die persönliche Freiheit.
Dabei ist eine Abstimmung mit den beteiligten
Staaten in Übereinstimmung mit
dem Völkerrecht notwendig.[104] Diese sollten
das Völkergewohnheitsrecht, die für
das Einsatzland gültigen Menschenrechtsverträge
sowie die weiteren völkerrechtlichen
und grundrechtlichen Verpflichtungen
Deutschlands umfassen, einschließlich
Menschenrechtsstandards zu Gender105.
Zwar können Kapitel VII-Einsätze niedrigere
Standards bestimmen, aber hier ist zu
fordern, dass die den Einsatz mandatierende
Stelle, der UN-Sicherheitsrat, klare
Anweisungen für einen aktiven Menschenrechtsschutz
verabschiedet. Ein positives
Beispiel ist die UN-Operation im Libanon
(UNIFIL), bei der auch als eine der Aufgabe
festgelegt wurde, ”to protect civilians under
imminent threat of physical violence“.[106]
Strafrechtliche Untersuchung (Entsendestaat)
Die Bundesregierung sollte sich für ein
transparentes System strafrechtlicher
Untersuchung bei UN-Friedensoperationen
durch Entsendestaaten einsetzen. Über
Ergebnisse strafrechtlicher Untersuchungen
und eventuelle Gerichtsverfahren sollte
dem Deutschen Bundestag und öffentlich
berichtet werden.
Vorbereitung, Aus- und Fortbildung
Die Bundesregierung sollte sicherstellen,
dass neben deutschen Polizei- auch Militärkräfte,
die in einen Peacekeeping-Einsatz
entsandt werden, umfassend über
menschenrechtliche Normen informiert
sind (zusätzlich zum Humanitären Völkerrecht,
das ohnehin Teil der Aus- und Fortbildung
der Streitkräfte ist).
1.3 Gegenüber dem Einsatzland
Kooperation mit den Behörden des Einsatzlandes
Bei der Übergabe von Gefangenen durch
UN-Kräfte an die lokale Regierung muss
sichergestellt werden, dass diese nicht der
Folter, Misshandlungen oder anderen fundamentalen
Menschenrechtsverletzungen
ausgesetzt werden (refoulement-Verbot).
Dies gilt auch für die deutsche Beteiligung
an Operationen mit Militärkräften anderer
Staaten oder des Einsatzlandes.
Die Bundesregierung wird aufgefordert,
hier eine klare Politik zu vertreten und sich
für eine gemeinsame Haltung der Truppenstellenden
Staaten einzusetzen.
Beschwerdemöglichkeit und Schadensersatz für die lokale Bevölkerung
Die Bundesregierung sollte gegenüber den
UN für effektive Beschwerdemöglichkeiten
und Schadensersatz für die betroffene
lokale Bevölkerung eintreten. Dies ist aus
völkerrechtlichen und rechtsstaatlichen
Gründen geboten und auch für Glaubwürdigkeit
und Erfolg einer Friedensmission
unabweislich.[107]
Die lokale Bevölkerung sollte verständlich
darüber informiert werden, an wen sie sich
bei einer mutmaßlichen Menschenrechtsverletzung
oder anderen Straftaten wenden
kann, sowohl innerhalb der UN-Operation
als auch gegenüber den Behörden des
Einsatzlandes. Eine entsprechende Absprache
sollte mit allen Kontingenten getroffen
werden mit dem Ziel eines gemeinsamen
Standards.
Bei der Untersuchung von Beschwerden
bieten sich die Optionen einer missionsinternen
Beschwerdestelle, eines „mission
based ombudsman“ [108] oder auch eines unabhängigen
Spruchkörpers an, die, mit
angemessenen Ressourcen ausgestattet, in
die Lage versetzt werden, eine objektive,
unabhängige Untersuchung durchzuführen.
Über Untersuchungsergebnisse und
getroffene Maßnahmen sollte berichtet
werden, auch und vor allem gegenüber der
lokalen Bevölkerung, für die die Verpflichtung
der UN auf Demokratie, Menschenrechte
und Rechtsstaatlichkeit immer
sichtbar sein sollte. Informiert werden sollten
aber auch Parlament und Öffentlichkeit
in Deutschland.
Über die getroffenen Maßnahmen sollten
Militär- und Polizeikräfte vor und während
des Einsatzes präzise unterrichtet werden.
2. Deutscher Bundestag
Bundesregierung und Deutscher Bundestag
sollten sich verstärkt generell mit der menschenrechtlichen
Dimension von UN-Friedensoperationen
befassen, Forderungen an
die UN formulieren (UN-Sicherheitsrat,
zuständige Abteilungen des UN-Sekretariats)
sowie hierzu eine breite Berichterstattung
einfordern, die über die Bundesregierung
hinaus auch die Expertise, von
Zivilgesellschaft, Wissenschaft, internationalen
Menschenrechtsorganisationen, –expertinnen und -experten einbezieht.
Deutsche Politik sollte sich auch mit der
extraterritorialen Anwendbarkeit von Menschenrechtsabkommen,
besonders der EMRK
und des UN-Zivilpakts, befassen und auf die
Interpretation des UN-Menschenrechtsausschusses
zugehen (vgl. Abschnitt 3). Die
Schlussfolgerungen sollten dann auch in
den relevanten Beschlüssen des Bundestages,
den Einsatzregeln etc. ihren Niederschlag
finden.
Anmerkungen (für die hier dokumentierten Teile)
[1] „UNO-Generalsekretär Ban Ki-moon: ‚Noch immer gibt es zu wenig weibliche Blauhelme´“. Erklärung
zum Internationalen Tag der Friedenssicherungskräfte der Vereinten Nationen, 29. Mai 2009, UNRICPressemitteilung
Nr. 286, Regionales Informationszentrum der Vereinten Nationen, Bonn, 25.05.2009.
[2] Hierzu zählen die Bereiche innere Sicherheit, Wahlunterstützung, Entwaffnung / Reintegration von
Kombattanten, Minenräumung, humanitäre Hilfe, Wiederaufbau, Menschenrechte / Rechtsstaat,
Wiederherstellung einer staatlichen Organisation (Vgl. United Nations Peacekeeping Operations.
Principles and Guidelines, New York 2008, S. 26 ff.).
[99] Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung, „Entscheidung über Piraten-Einsatz“, 03.12.08, S. 6 und die
Pressemitteilung “Security Council condemns acts of piracy, armed robbery off Somalia’s coast,
authorizes for six months ‘all necessary means’ to repress such acts” Resolution 1816 (2008) Adopted
Unanimously with Somalia’s Consent; Measures Do Not Affect Rights, Obligations under Law of Sea
Convention”; http://www.un.org/News/Press/docs/2008/sc9344.doc.htm (abgerufen am 26.05.2009).
[100] Erinnert sei zum Beispiel an die Klage von Angehörigen der Opfer des Massakers von Srebreniza 1995
gegen den niederländischen Staat, weil dessen Peacekeeper dort die Verantwortung hatten. Ihre Klage
wurde 2008 mit Verweis auf die Verantwortung der UN abgewiesen. Ein anderes niederländisches Gericht
wies eine Klage der Hinterbliebenen wegen Schadensersatz mit Hinweis auf die Immunität der UN ab.
Vgl. BBC news, Dutch ‚not liable‘ for Srebrenica, 10.09.2008.
[101] Vgl. Marten Zwanenburg, Accountability of Peace Support Operations, Leiden / Boston 2005, S. 233 und Tom Hadden, A responsibility to assist.
EU policy and practice in Crisis Management Operations under European Security and Defence Policy, Oxford 2009, a.a.O., S. 107–114.
[102] Dieter Fleck, Schlussfolgerungen. In: Dieter Weingärtner (Hrsg.), Streitkräfte und Menschenrechte, Baden-Baden 2008, S. 183–186.
[103] So auch Jana Arloth / Frauke Seidensticker, The ESDP Crisis Management Operations of the European Union and Human Rights, Berlin: Deutsches Institut für Menschenrechte, 2007, S. 56 f., Fleck 2008, a.a.O., S. 185 (Punkt 18) und Weingärtner
2008, a.a.O., S. 90.
[104] Fleck 2008, a.a.O., S. 185 (Punkt 20).
[105] Siehe Resolutionen 1325 und 1820 des UN-Sicherheitsrates zu Förderung von Geschlechtergleichheit
in UN-Krisenmanagement und Schutz vor Vergewaltigungen.
[106] http://www.un.org/Depts/dpko/missions/unifil/mandate.html (aufgerufen am 20.05.2009). UNIFIL:
United Nations Interim Force in Lebanon.
[107] Fleck 2008, a.a.O., S. 186 (Punkt 26).
[108] Vgl. z.B. Zwanenburg 2005, a.a.O., S. 294 ff. und den Beitrag von Christian Tomuschat bei der Veranstaltung
„Die Geltung von Grund- und Menschenrechten bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr“ am 16.06.2008, einem von amnesty international und der Heinrich Böll Stiftung veranstalteten Expertengespräch.
Wolfgang S. Heinz/Joanna Ruszkowska: "UN-Friedensoperationen und Menschenrechte", 30 S., Deutsches Institut für Menschenrechte, September 2009, ISBN 978-3-937714-84-4 (gedruckte Fassung).
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