"Wunder" KSZE, 11.12.2005 (Friedensratschlag)
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Was soll aus dem "Wunder" der KSZE heute und in Zukunft werden?

Von Hans Voß*

Egon Bahr fragt nach der gegenwärtigen und zukünftigen Rolle der KSZE, wobei er den von ihm verwendeten Begriff "Wunder KSZE" in Anführungszeichen setzt. Das drückt eine gewisse Distanz zum scheinbaren Wunder aus.

Und in der Tat war die KSZE im eigentlichen Sinne des Wortes kein Wunder. Bei einem Wunder handelt es sich nach landläufigen Vorstellungen um einen übernatürlichen Vorgang, um etwas, was außerhalb der menschlichen Vorstellungskraft liegt. Im Großen Brockhaus heißt es, ein Wunder "ist ein Vorgang, der dem naturgesetzlichen Lauf der Dinge widerspricht". Wenn es mit den Wundern so leicht wäre, täte sich der Vatikan nicht so schwer, Persönlichkeiten der Geschichte heilig zu sprechen. Voraussetzung dafür ist - wie wir wissen - daß die entsprechende Person nachweislich ein Wunder vollbracht hat. Das zu beweisen, fällt schwer.

Aber natürlich hat Egon Bahr das alles nicht im Sinn. Seine Themenstellung macht darauf aufmerksam, daß das Zustandekommen der KSZE etwas ganz Besonderes war, daß es in einer schwierigen internationalen Situation möglich war, eine Übereinkunft zu schließen, die es in dieser Form nicht gab.

Aus meiner Sicht möchte ich zur KSZE drei Feststellungen treffen:

Erstens: Das Zustandekommen der KSZE erbrachte den Beweis, daß es beim guten Willen aller Beteiligten möglich ist, einen Kompromiß zu schließen, der den Namen verdient. Die KSZE stellte eine Abmachung dar, bei der alle Seiten gegeben und erhalten haben. Es war kein fauler Kompromiß, bei dem die eine Seite die andere übertölpelt hatte. Alle Beteiligten betrachteten sich mit einer gewissen Berechtigung als Gewinner. Die Staaten des Warschauer Vertrages verbuchten für sich, daß durch die zehn Prinzipien der Schlußakte, durch Achtung der Souveränität, Unverletzlichkeit der Grenzen und Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten, ihr politisch-territorialer Besitzstand dauerhaft anerkannt worden sei. Für sie stellte die Schlußakte die Zementierung des Status quo dar. Diese Position gedachten sie zu verteidigen.

Die Staaten des Westens, die zunächst zögerten, der KSZE einen Prozeßcharakter zu verleihen, erkannten sehr schnell, daß ihnen eine Reihe von Festlegungen der Schlußakte die Möglichkeit gab, auf die gesellschaftlichen Gegebenheiten der Staaten des Warschauer Vertrages einzuwirken. Mit der Schlußakte wurde die Einhaltung der Menschenrechte zu einem Dauerthema der KSZE. Trotz Anerkennung der territorialen Integrität der Teilnehmerstaaten wurden friedliche Grenzänderungen ausdrücklich für möglich erklärt. Die Bundesregierung betrachtete diesen Grundsatz als Beweis dafür, daß sie mit der Schlußakte das Ziel der Einheit Deutschlands nicht aufgegeben habe.

Und damit bin ich bei der zweiten Feststellung: Welche Wirkungen gingen von der KSZE aus.

Wesentlich für die Bewertung der KSZE ist, daß sie über einen längeren Zeitraum das politische Klima in Europa positiv beeinflußte. Sie war entspannungsfördernd und hat in einer Reihe von Politikfeldern die bilaterale zwischenstaatliche Zusammenarbeit zu konkreten Ergebnisses geführt. Als ernsthafter Mangel erwies sich allerdings, daß wichtige Bereiche dabei ausgespart wurden. So gelang es nicht, die politische Entspannung durch solche militärischen Charakters zu ergänzen. Einerseits frönte die Sowjetunion ihren übertriebenen Vorstellungen von Bewahrung der eigenen Sicherheit. Andererseits hatten die USA ihr Ziel nicht aufgegeben, die UdSSR totzurüsten.

Zugleich - und das ist ein weiteres Manko - konnten die im Westen errichteten einseitigen Hemmnisse für gegenseitig vorteilhafte Wirtschaftsbeziehungen nicht überwunden werden.

Auch das sprach dagegen, daß mit der Schlußakte in Europa eine Idylle entstanden war. Doch alles in allem spielte die KSZE bei der Überwindung zeitweiser Zuspitzungen eine positive Rolle. Sie erhielt den Gesprächsfaden aufrecht, zum Beispiel in der von Jimmy Carter zugespitzt geführten Menschenrechtsdiskussion, bei der Ausrufung des Kriegsrechtes in Polen oder beim Einmarsch der Sowjetunion in Afghanistan. Mehr als einmal stand das Schicksal der KSZE auf dem Spiel. Hans-Dietrich Genscher weiß in seinen Erinnerungen zu berichten, daß es wiederholt großer Anstrengungen bedurfte, um Washington von einem Ausscheiden aus der KSZE abzuhalten.

Ist von den Wirkungen der KSZE für die Lage in Europa die Rede, möchte ich mich zu einem dritten Fragenkomplex äußern. Insbesondere nach der politischen Wende in Mittel- und Osteuropa wird die Meinung vertreten, daß die KSZE mit ihren Bestimmungen über Menschenrechte die eigentliche Ursache des Zusammenbruchs des Realsozialismus gewesen sei. Unterstellt wird, daß die Führer des Ostens sehenden Auges ins eigene Verderben gegangen seien. In den Würdigungen über die KSZE nimmt diese Darstellung einen immer breiteren Raum ein.

Nun besteht gar kein Zweifel, daß bedeutende Teile der Schlußakte und vor allem des Schlußdokuments des Wiener Folgetreffens von 1989 für die Staaten des Warschauer Vertrages, allen voran die Sowjetunion, Anlaß zu weitgehenden Forderungen nach Veränderungen darstellten. Die Menschenrechtslage in diesen Ländern wurde zu einem Dauerthema der Treffen.

Doch zunächst verteidigten die Staaten des Warschauer Vertrages mit Erfolg ihren Besitzstand. Nach der Unterzeichnung der Schlußakte wuchs erst einmal im Westen die Frustration über das starre Festhalten des Ostens an eingenommenen Positionen. Erinnert sei daran, daß die CDU/CSU-Opposition im Deutschen Bundestag vehement gegen die Schlußakte Sturm lief, weil sie befürchtete, daß durch sie die deutsche Teilung verewigt worden sei. Ähnlich artikulierten sich Menschenrechtsgruppen in osteuropäischen Ländern. Sie lehnte jegliche Vereinbarung mit den Staaten des Ostens ab, weil dadurch deren Existenz dauerhaft verlängert würde. Und wenn bereits über die kritische Haltung der USA zur KSZE gesprochen wurde, dann ergibt sich diese vordergründig daraus, daß es dem Westen nicht gelang, gesellschaftliche Veränderungen im Osten herbeizuführen.

Die Lage änderte sich erst, als Gorbatschow die Führung der UdSSR übernommen hatte. Jetzt ging die Sowjetunion auf Forderungen des Westens ein, die sie bislang zurückgewiesen hatte. Sie zwang ihre Verbündeten, sich diesem Kurs anzuschließen Nunmehr wurden die Schlußakte und andere Dokumente zu politischen Bezugspunkten von Menschenrechtsgruppen und Bürgerrechtler.

Um zusammenzufassen: Die KSZE trug dazu bei, gesellschaftliche Veränderungen in den Staaten des Warschauer Vertrages auf die Tagesordnung zu setzen. Diese waren zunächst Gegenstand regierungsamtlicher Auseinandersetzungen auf Konferenzen und Treffen, allerdings mit beschränkten Auswirkungen. Das änderte sich erst in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre, als der Druck auf Reformen in den sozialistischen Ländern die Öffentlichkeit erfaßt hatte. Dennoch bleibt festzuhalten, daß die Ursachen für die Wende in Osteuropa wesentlich vielschichtiger waren.

Mit dem Verschwinden des Realsozialismus hatte die KSZE eigentlich ihre Existenzberechtigung verloren. Sie war nun einmal eine Institution, die ursächlich an das Bestehen von Staaten unterschiedlicher Gesellschaftsformation gebunden war. Ihre Regelungen waren auf Kompromisse ausgelegt. Jetzt aber entstand in Europa ein völlig neues Bündnis- und Wertesystem. Nach der Selbstauflösung des Warschauer Vertrages keimte kurzfristig die Hoffnung, daß auch die NATO ihren Charakter verändern würde. Die KSZE schien als europaweites Sicherheitssystem eine Chance zu haben.

Die im November 1990 verabschiedete Charta von Paris suggerierte, daß die KSZE auf diesen Weg gebracht werden könnte. Ständige Organe wurden geschaffen. Ein Mechanismus der friedlichen Streitbeilegung wurde vereinbart. Schließlich wurde sogar ins Auge gefaßt, daß die KSZE Aufgaben der militärischen Konfliktbewältigung übernehmen würde.

Das alles vollzog sich unter den Vorzeichen wie der Anschluß der DDR an die Bundesrepublik erfolgte. Es ist allgemeine Erkenntnis, daß dieser Vorgang von vielen Staaten in Europa mit Mißtrauen verfolgt wurde. Die Regierung Kohl versuchte, dieses Mißtrauen auf zweierlei Weise zu besänftigen.

Zum ersten wurde bekräftigt, daß die Mitgliedschaft ganz Deutschlands in der NATO mit einer stärkeren Politisierung des Paktes verbunden sein würde. Zum zweiten wurde in Aussicht gestellt, daß die KSZE zur tragenden sicherheitspolitischen Einrichtung in Europa ausgestaltet werden würde.

Doch es kam alles ganz anders: Die NATO engte ihren Handlungsspielraum keineswegs ein. Sie erweitert nicht nur Schritt für Schritt die Zahl ihrer Mitglieder und drang damit weit in den Osten Europas vor. Sie übernahm auch neue sicherheitsrelevante Aufgaben, inzwischen weltweit, denen eine neuartige Strategie zugrunde liegt.

In dieser Strategie spielt die KSZE höchstens als Hilfsorganisation eine Rolle. Ihre Umbenennung in OSZE, die Verabschiedung einer Europäischen Sicherheitscharta im Jahre 1999 erbrachten keinen Bedeutungszuwachs. Man könnte fast sagen, das Gegenteil trat ein. Die OSZE wurde auf die Felder Konfliktverhütung (also friedliche Streitbeilegung) sowie Überwindung der Folgen von Konflikten (also Nachsorge) festgelegt. Dem dient die Tätigkeit der so genannten Feldmissionen, die hauptsächlich in Ost- und Südosteuropa tätig sind. Zudem wurden in der OSZE schnelle Eingreiftruppen für zivile Expertenhilfe und Kooperation eingerichtet. Außerdem soll die OSZE in besonderen Situationen Polizeikräfte zur Verfügung stellen. Als Aktionsfelder verbleiben die Unterstützung bei Wahlen, bei der Demokratisierung sowie bei der Durchsetzung der Menschenrechte.

Die Auflistung der Bereiche, die für die OSZE ausgewiesen sind, macht deutlich, daß der Organisation bei der Friedenserhaltung ausschließlich friedliche Mittel zugewiesen worden sind. Und in der Tat ist sie zum Beispiel auf dem Balkan lediglich im Schlepptau der NATO tätig. Eigenständige friedenserzwingende militärische Einsätze sind ihr versagt. Überhaupt ist sie - mit dem genannten Profil - heute lediglich als eine Organisation unter mehreren aktiv. Der Anspruch, Dach der europäischen Sicherheitsarchitektur zu sein, ist längst vom Tisch.

Der Rückgang der Autorität der OSZE konnte auch durch die Verabschiedung einer Reihe von Grundsatzdokumenten nicht aufgehalten worden, so zur Rolle der Organisation im Kampf gegen den internationalen Terrorismus, zum gemeinsamen Handeln gegen Intoleranz, Diskriminierung und Antisemitismus, zur Unterbindung des Handels mit Kleinwaffen - um nur einige zu nennen. Allen Beschlüssen ist gemeinsam, daß sie politisch-moralische Ansprüche an das Verhalten der Mitgliedstaaten definieren. Es sind aber in der Regel Ansprüche, die in Dokumenten anderer internationaler Organisationen - wie der UNO - gleichermaßen ausgewiesen sind.

Einen neuen Anlauf zur Stärkung der Rolle der OSZE unternahm die letzte Ministertagung vom Dezember des vergangenen Jahres in Sofia. Sie gab die Ausarbeitung von Vorschlägen zur Erhöhung der Effektivität der Organisation in Auftrag. Nun fragt man sich natürlich, um welche Art von Vorschlägen es sich handeln kann, nachdem die Europäische Sicherheitscharta von 1999 die Grundrichtung des Handelns vorgegeben hat. Sind Vorstellungen zu erwarten, die die Stellung der OSZE in der europäischen Sicherheitslandschaft aufwerten könnte? Aber wie sollte das geschehen? Möglicherweise geht es darum, den organisatorischen Ablauf vieler Aktivitäten zu verbessern.

Es ist nicht zu übersehen, daß das Wirken der OSZE in stärkerem Maße auch durch das Wachsen der EU beeinträchtigt wird. Mit der Aufnahme immer neuer Mitglieder hat sich deren Aktionsradius inzwischen über Mittel- und Westeuropa weit in den Osten des Kontinents ausgedehnt. Zugleich übernimmt die EU Funktionen, wie solche der Konfliktverhinderung und der Krisenbewältigung, die bisher der OSZE vorbehalten waren. Die EU besitzt dabei den Vorteil, daß sie über eigene Streitkräfte verfügen wird, die dem Auftreten Nachdruck verleihen können. Zusätzlicher Zündstoff ist dadurch entstanden, daß in der OSZE seit einiger Zeit die Tendenz zunimmt, die Aktivitäten der OSZE fast ausschließlich auf den nachsowjetischen Bereich zu konzentrieren. Bei den Staaten der NATO und der EU - deren Mitgliederzahl, wie gesagt, ständig zunimmt - gibt es angeblich keine Demokratiedefizite, keine Verletzung der Menschenrechte und keine Unterdrückung von Minderheiten, die ein Eingreifen der OSZE erforderlich machen könnten. Also ist die Sicht auf Rußland und die Nachfolgestaaten der Sowjetunion frei. Bei ihnen unterstellt man all die Defizite, die die OSZE zum Eingreifen veranlassen könnten.

Das alles hat in Moskau und in anderen GUS-Hauptstädten zu Unmut und zum Teil zu heftigen Reaktionen geführt. In einseitigen Erklärungen wird der nicht tolerierbare Zustand beklagt. Für Schlußdokumente gibt es häufig keinen Konsens mehr. Man bedient sich wieder einer Sprache, die an die Periode des kalten Krieges erinnert. Bei alledem fällt auf, daß die konfrontativen Elemente im Handeln in dem Maße zunehmen, wie sich das Regime der sogenannten kontrollierten Demokratie in Rußland verfestigt.

Zusammenfassend möchte ich zwei Feststellungen treffen:
  1. Die KSZE hatte ihre Bedeutung in der Zeit der Ost-West-Konfrontation. Dafür waren ihre Instrumentarien ausgelegt. Man könnte diese heute eventuell in anderen Teilen der Welt zur Anwendung bringen, zum Beispiel dort, wo es darum geht, das Zusammenleben von Staaten verschiedener politisch-gesellschaftlicher Vorstellungen zu normalisieren. Also vielleicht im Nahen Osten. Jedoch in Europa sind sie überlebt. Was bleibt, ist die Gültigkeit der in der Schlußakte fixierten Prinzipien für die Zusammenarbeit im allgemeinen.
  2. Für die OSZE, die unter völlig anderen Verhältnissen startete, sind anfängliche Hoffnungen zerstoben. Ihr Einfluß ist begrenzt. Ihre Zukunft ist ungewiß. Dennoch wäre es verfehlt, sie resignierend aufzugeben. Noch verfügt sie über wichtige Wirkungsfelder, über die sicherlich noch zu sprechen sein wird. Und außerdem: wer weiß denn schon, wie die europäische Sicherheitslandschaft in einigen Jahren aussehen wird. Kann es nicht sein, daß die Sternstunde der OSZE noch bevorsteht?
* Vortrag auf dem 9. Potsdamer Kolloquium zur Außen- und Deutschlandpolitik "Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa. Zum 30. jahrestag der Unterzeichnung der KSZE-Schlußakte von Helsinki" am 10.11.2005

Quelle: Website des "Verbands für Internationale Politik und Völkerrecht e. V.": www.vip-ev.de



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