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Wirtschaftssanktionen - Eine Alternative zum Krieg?
Anmerkungen zu einer Debatte in der Friedensbewegung
Von Joachim Guilliard
Der Botschafter von Bangladesh, Anwarul Karim Chowdhury, wartete im Sommer in einer Schlange auf dem Pariser Flughafen, als er ein ungewöhnliches Schild über dem Einwanderungsschalter sah. Während auf der einen Seite das bekannte Schild »Nur für Paßinhaber der EU« hing, fesselte ihn das Schild auf der gegenüberliegenden Seite: »Alle anderen - und Österreich«. Hinter ihm murmelte ein sichtlich verärgerter Österreicher: »Was denken die, woher wir kommen? Aus der Dritten Welt?«. (InterPress, 9. Oktober) Der Zorn des Österreichers galt den wenig später aufgehobenen EU-Sanktionen. Karim Chowdhury hält einen anderen Aspekt für wichtig: Das kleine Österreich ist der bisher einzige westliche Industriestaat, der unter einem Embargo zu leiden hatte, wobei die Maßnahmen milde und von kurzer Dauer waren. Die Sanktionen aber, die der UN-Sicherheitsrat bisher verhängte, richteten sich in der Regel gegen Länder der »Dritten Welt«, wie Libyen, Irak, Sierra Leone, Afghanistan, Sudan, Haiti und Liberia.
Nicht nur wegen dieser Einseitigkeit stoßen Wirtschaftssanktionen weltweit zunehmend auf Ablehnung, sondern vor allem wegen ihrer Auswirkungen auf das Leben und die Gesundheit der jeweils betroffenen Bevölkerung. Dabei hat die verheerende Situation im Irak die Kritik an dem in den letzten zehn Jahren gehäuft angewandten Interventionsinstrument massiv verschärft. Einflußreiche Kräfte des Westens wollen diese Waffe auch weiterhin scharf halten. Aber auch aus der Friedensbewegung gibt es Stimmen, die Wirtschaftssanktionen als »Alternative zu Militärinterventionen« retten möchten. Das zeigt der jüngst im VSA-Verlag Hamburg erschienene, von Ulrich Cremer und Dieter S. Lutz herausgegebene Sammelband »Die Bundeswehr in der neuen Weltordnung«, der diesem Thema drei Beiträge widmet.
»Sanktionshilfefonds«?
Norbert Mappes-Niediek, Autor der Wochenzeitung Freitag, geht dort locker über die Folgen für die Bevölkerung hinweg. Am Beispiel Jugoslawien versucht er, die Wirkungslosigkeit von Sanktionen aufzuzeigen, und zieht am Ende das zynische Resümee, daß sie »wenigstens potentielle Nachahmer abschrecken« würden. Die Bevölkerung, »die sich ein Unrechtsregime hat gefallen lassen«, würde dadurch zwar noch weiter ins »geistige und materielle Elend gestoßen«. Dennoch sei dies »so brutal das klingt: ein Fortschritt«.
Mitherausgeber Ulrich Cremer macht sich Gedanken, wie man Sanktionen effektiver einsetzen könnte. Einzig Hans von Sponeck, der ehemalige UN-Koordinator für die humanitäre Hilfe im Irak, der aus Protest gegen die Sanktionen Anfang des Jahres zurückgetreten ist, äußert Zweifel an der ganzen Logik von Sanktionen.
Da unter Wirtschaftssanktionen auch die Anrainerstaaten leiden und diese aus Eigeninteresse die Embargomaßnahmen zum Teil unterlaufen, greift Ulrich Cremer die Idee eines »Sanktionshilfefonds« auf - als »Weg zu effektiven Wirtschaftssanktionen«. Aus diesem Fonds sollen die boykottierenden Länder Entschädigungen für ihre wirtschaftlichen Verluste erhalten, falls sie die Blockademaßnahmen vollständig einhalten und effektiv überwachen. Es ist erstaunlich, wie vehement Cremer sich für Sanktionen einsetzt, obwohl er die damit verbundene Problematik sieht. Neben den negativen Folgen für die Bevölkerung stellt er zu Recht die mangelhafte »Präzision« der Embargobeschlüsse fest, die es erlauben, die Sanktionen mit immer neuen »Nachforderungen« beliebig zu verlängern. Da sie in der Regel zeitlich unbefristet verhängt werden, ist für ihre Aufhebung ein erneuter Beschluß des Sicherheitsrates notwendig, der durch das Veto eines ständigen Mitglieds auf Dauer verhindert werden kann.
Von den Folgen umfassender »Sanktionen« für den Irak und für Jugoslawien aber will sich Cremer in seinen Überlegungen nicht stören lassen: »Geht man vom Grundgedanken aus, daß Embargos eine nichtmilitärische Alternative zu Kriegen sind, erweisen sich beide Fälle als schlechte Beispiele, weil die Sanktionsregimes jeweils im Zusammenhang mit Kriegshandlungen etabliert wurden.«
Damit macht er es sich zu einfach. Selbstverständlich verstärken Kriegszerstörungen die Wirkung eines Embargos erheblich. Man kann aber allgemein sagen, daß Sanktionen um so schlimmere Auswirkungen auf die humanitäre Situation haben, je ärmer ein Land schon vorher ist und je stärker es vom Import essentieller Güter, wie Nahrung und Medikamente, abhängt. Ein trauriges Beispiel hierfür ist Burundi, wo die von einer afrikanischen Staatengruppe verhängten und vom UN-Sicherheitsrat unterstützten Sanktionen eine verheerende Wirkung auf die bettelarme Bevölkerung haben.
Embargos humanisieren?
Wenn der Irak auch ein extremes Beispiel ist, so zeigt es doch mit größter Deutlichkeit die prinzipiellen Probleme umfassender Blockaden. Und umfassend müssen sie sein, sollen sie eine schnelle und unmittelbare Wirkung entfalten, z. B. um einer aktuellen Bedrohung von Minderheiten zu begegnen. Das ist ja der an sich verständliche Wunsch, den Menschenrechts- und Friedensgruppen mit internationalen Sanktionen verbinden. Sogenannte intelligente Sanktionen, die nur Maßnahmen enthalten, die sich wie Rüstungsstopp, Reisebeschränkungen, Einfrieren von Auslandskonten etc. direkt gegen die Führung des betreffenden Staates richten, sind dafür auch nach Uli Cremers Meinung nicht geeignet. Sobald aber Embargomaßnahmen einigermaßen umfassend sind, ist die Gesamtbevölkerung auch unmittelbar und massiv betroffen, besonders natürlich die Schwächsten einer Gesellschaft.
Diesen unerwünschten Folgen will Cremer »konstruktiv begegnen«: »Die internationale Staatengemeinschaft sollte einen Sanktionskodex erarbeiten, der Embargos humanisieren hilft. Lebensmittellieferungen und medizinische Hilfe müssen von der UNO bereit gestellt, Hilfsorganisationen mit der Logistik betraut werden.« Was dieser Sanktionskodex beinhalten und wer dabei die »internationale Staatengemeinschaft« sein soll, die ihn aufstellen und kontrollieren könnte, läßt er offen. Sicher aber ist, daß sein Vorschlag keine Lösung des Problems bringen kann. Gerade das Beispiel des Iraks zeigt, daß Krankheiten und Not nicht allein durch Mangel an Nahrungsmitteln und Medikamenten verursacht werden, sondern auch durch den Ausfall der Infrastruktur in Bereichen wie Wasser- und Energieversorgung, Transportwesen und Kommunikation aufgrund fehlender Ersatzteile, Chemikalien usw. Zudem dürfen auch die verheerenden Auswirkungen auf Wohnen, Bildungssystem, Beschäftigung nicht einfach ignoriert werden. Die Alimentierung von außen über Hilfsorganisationen würde zudem den betroffenen Staat eines Teils seiner Souveränität berauben, was dieser, schon angesichts des Konflikts, in dem er sich mit den Embargobetreibern befindet, nicht akzeptieren würde.
Völkerrechtliche Debatte
Angesichts der humanitären Probleme haben UNO- Kommissionen die seit Jahren von Völkerrechtlern vorgebrachten Argumente aufgegriffen und schwere menschen- und völkerrechtliche Bedenken gegen umfassende Wirtschaftssanktionen vorgebracht, die der Hohe Kommissar für Menschenrechte im September in einer Abhandlung zusammenfaßte. Dabei stellt er u. a. fest, daß
- auch bei Maßnahmen des Sicherheitsrates nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen die im internationalen Recht verankerten Menschenrechte der Betroffenen respektiert werden müssen, insbesondere die Genfer Konvention, die das Aushungern der Zivilbevölkerung und die Zerstörung von Lebensnotwendigem verbietet;
- Wirtschaftssanktionen praktisch immer dramatische Auswirkungen auf die in der »Konvention über ökonomische, soziale und kulturelle Rechte« garantierten Rechte haben;
- humanitäre Ausnahmen bei Sanktionen, um die Zufuhr lebensnotwendiger Güter zu ermöglichen, nach Feststellung mehrerer UN-Studien kaum positive Auswirkungen haben und auch auf einen zu engen Rahmen beschränkt waren. Sie berücksichtigten z.B. nicht Fragen wie Schulbildung, Versorgung mit sauberem Wasser und angemessene Gesundheitsversorgung.
Die in dieser Resolution beschriebenen Umstände treffen von der Sache her gerade auf die zur Debatte stehenden multilateralen Sanktionen zu. Um den realen Machtverhältnissen Rechnung zu tragen, hat die Kommission jedoch ihre Resolution formal ausdrücklich auf unilaterale Zwangsmaßnahmen bezogen. Da die menschenrechtlichen Auswirkungen bei multilateralen Sanktionen wesentlich gravierender sind (weil diese naturgemäß besser »greifen«), zeigt dies einmal mehr den Widerspruch zwischen humanitärem Anspruch von UNO-Gremien und machtpolitischer Praxis, die auf Menschenrechte keine Rücksicht nimmt. (s. Hans Köchler, S.32)
Diese Theorie ist bankrott
Im August 2000 nahm der Unterausschuß der UN- Menschenrechtskommission eine neue Resolution zu den »Menschenrechts- und humanitären Konsequenzen von Sanktionen« an. Sie fordert u. a. den UN-Sicherheitsrat als ersten Schritt zur Beachtung des humanitären Völkerrechts auf, »die Auswirkungen von Sanktionen auf die Zivilbevölkerung zu eliminieren, durch die Erlaubnis zum Import ziviler Güter, insbesondere zur Sicherung der Nahrungs-, medizinischen und pharmazeutischen Versorgung und anderer Produkte, die wesentlich für die Gesundheit der Bevölkerung in jeglicher Hinsicht sind«. Eingeflossen ist dabei auch das Gutachten des belgischen Professors Marc Bossuyt, Mitglied des Unterausschusses der Kommission: »Die >Theorie< hinter Wirtschaftssanktionen ist, daß ökonomischer Druck auf die Zivilbevölkerung in Druck auf die Regierung übersetzt wird, ihre Politik zu ändern. Diese Theorie ist bankrott, sowohl rechtlich wie praktisch«, stellt Bossuyt in seinem 40seitigen Papier fest (Abs. 48-50).
Da grundlegende Menschenrechte durch Sicherheitsratsbeschlüsse nicht außer Kraft gesetzt werden können, sind beispielsweise die Sanktionen gegen den Irak nach Bossuyts Ansicht völlig illegal und ähneln mittelalterlichen Belagerungen. »Das Sanktionsregime gegen Irak hat als sein klares Ziel, dem irakischen Volk Lebensbedingungen aufzuerlegen, ... die auf seine ganze oder teilweise physische Zerstörung ausgerichtet sind. Es tut nichts zur Sache, daß diese absichtliche physische Zerstörung angeblich die Sicherheit in der Region zum Ziel haben soll. Sobald der klare Beweis erbracht worden war, daß Tausende von Zivilisten gestorben sind und Hunderttausende in Zukunft sterben würden, wenn der Sicherheitsrat die Sanktionen fortsetzt, waren die Toten nicht länger ein unbeabsichtigter Nebeneffekt - der Sicherheitsrat war (ab da) verantwortlich für alle bekannten Konsequenzen seiner Aktivitäten ... Die UN- Botschafterin der USA (Albright) bestätigte dies tatsächlich, indem sie, gefragt, ob die halbe Million Tote >es wert< sei, erwiderte: >Wir denken, der Preis ist es wert<. Die Staaten, die die Sanktionen auferlegen, könnten Fragen in bezug auf die Völkermordkonvention aufwerfen.«
Andere wie Noam Chomsky, Ramsey Clark oder die Politikwissenschaftler John und Karl Mueller in der Mai/Juni Ausgabe von Foreign Affairs gehen in ihrem Urteil noch weiter. Für sie sind Sanktionen (potentielle) Massenvernichtungswaffen. Massenvernichtungswaffen, die deshalb besonders gefährlich sind, weil sie auf unspektakuläre Weise töten und weil die Hemmschwelle für ihre Anwendung weit geringer ist.
»Belagerung«?
Neben den menschenrechtlichen Einwänden gibt es machtpolitische zu diskutieren. Wie schon erwähnt, zielen Sanktionen, wie sie Uli Cremer vorschweben, im wesentlichen auf Länder des Südens und des Osten. Es ist kaum vorstellbar, daß Länder wie Frankreich, Italien oder Deutschland davon betroffen sein werden, von den USA ganz zu schweigen, obwohl diese Länder beispielsweise im März 1999 ganz offensichtlich den Frieden gebrochen haben und ihre Hochrüstung und aggressive Militärstrategie wohl die derzeit größte Bedrohung des Weltfriedens darstellen. Die bisherige Praxis zeigt, daß auch wichtige Verbündete der westlichen Staaten vor umfassenden Sanktionen sicher sind. Dabei bedürfte es z. B. im Falle der Türkei oder Israels gar keiner Blockademaßnahmen. Hier würde es reichen, die politische, wirtschaftliche und militärische Unterstützung einzustellen.
Internationale Sanktionen werden unter den gegebenen weltweiten Machtverhältnissen ein Interventionsinstrument der westlichen Staaten bleiben. Neben dem Umstand, daß eine solche Praxis mit dem internationalen Rechtssystem nicht vereinbar ist, stellt sich auch die Frage, woher der ungebrochene Glaube kommt, Interventionen westeuropäischer Staaten und der USA könnten irgendwo Probleme lösen.
Ich kann den Wunsch durchaus verstehen, bedrohten Menschen möglichst unmittelbar »zu Hilfe eilen zu wollen«. Warum sollten aber hinter humanitären Interventionen des Westens mittels »Belagerung« andere Zielsetzungen liegen als beim Jugoslawienkrieg? Während dieser Krieg an sich in der Friedensbewegung gut aufgearbeitet worden ist, steht dies in bezug auf die früheren westlichen Interventionen im ehemaligen Jugoslawien noch aus. Wie sonst könnte Ulrich Cremer sich heute noch positiv auf die ersten Sanktionsmaßnahmen gegen Jugoslawien beziehen? Diese Sanktionen waren Teil einer Intervention, die ein Paradebeispiel dafür ist, wie durch einseitige Parteinahme ein Konflikt angeheizt und verlängert werden kann und wie eine effektive Propaganda dafür auch noch die Unterstützung von Hilfsorganisationen, Menschenrechts- und Friedensgruppen gewinnen konnte.
Die Logik stimmt nicht
Hans von Sponeck glaubt nicht mehr daran, daß mit Sanktionen vernünftige Politik gemacht werden kann. »Sanktionen sehen oft nur auf den ersten Blick aus wie eine >humanere< und kosteneffizientere Alternative zum Krieg. Die ultimativen Folgen für die Bevölkerung sind aber oft genauso schlimm wie bei einem Krieg.« Mildert man sie ab, sind sie kaum noch geeignet, eine Regierung zum gewünschten Verhalten zu zwingen.
Ob seine Vermutung, daß Sanktionen »vielleicht vom internationalen und humanitären Recht her für eine beschränkte Zeit vertretbar sind«, zutrifft, sei dahingestellt. Wichtiger ist, daß er als diplomatischer Praktiker vorschlägt, sich von der Vorstellung einer direkten Beeinflussung oder Kontrolle anderer Staaten zu verabschieden. »Wir müssen uns einfach daran gewöhnen, daß wir nicht in einer Kolonialsituation leben, daß die Länder unabhängig geworden sind. ... Und wir müssen viel stärker auf Einbindung drängen, zum Beispiel in Instrumente wie die UN-Charta oder die Universaldeklaration für Menschenrechte.«
Er schlägt vor, wieder mehr an die Ursachen von Krisenentwicklungen zu gehen und auch die Probleme der betroffenen Staaten ernst zu nehmen. »Ich glaube, man muß die Iraker - parallel zur Lockerung oder zum Aufheben der Sanktionen - sehr stark in Gespräche einbinden, ihnen dadurch versuchen klarzumachen, daß der friedliche Weg der produktivere ist. Ein Weg, der den Menschen im Irak zugute kommt und auf diese Weise dann auch das Problem mit löst.«
Sponecks sachliche Argumentation könnte geeignet sein, den ungestümen Willen zur Intervention vieler wohlmeinender Menschen zu zügeln.
Fazit
Umfassende Sanktionen sind (potentielle) Massenvernichtungswaffen und keine »gewaltfreie« Alternative zum Krieg. Die Friedensbewegung kann nicht ernsthaft solche Methoden der Kriegführung befürworten, nur weil sie nicht mit Pulverdampf und Kanonendonner verbunden sind. Ich denke, Friedensbewegung und Menschenrechtsgruppen wären gut beraten, sich zunächst Abhandlungen wie die von Marc Bossuyt oder des Innsbrucker Professors Hans Köchler über »Ethische Aspekte der Sanktionen im Völkerrecht« anzuschauen und sich Hans von Sponecks Äußerungen zu Herzen zu nehmen, bevor weiter über Sanktionen als zivile Alternative diskutiert wird. Offensichtlich sind Berufsdiplomaten und Völkerrechtler dem eigentlichen Grundsatz der Friedensbewegung, gewaltfreie Lösungsansätze zu verfolgen, näher als einige ihrer Vordenker. Genug Arbeit also für alle, die sich für das Wohl anderer Menschen und den Frieden einsetzen wollen. Bei einem gewissen Erfolg dabei werden wahrscheinlich auch die Konflikte leichter zu lösen sein, die Befürworter von Sanktionen im Auge haben.
Literatur:
- Ulrich Cremer, Dieter S. Lutz: Die Bundeswehr in der neuen Weltordnung. VSA-Verlag, Hamburg 2000
- Hans Köchler: Ethische Aspekte der Sanktionen im Völkerrecht. Wien 1994
- Marc Bossuyt: The adverse consequences of economic sanctions on the enjoyment of human rights. UN Menschenrechtskommission, Dokument E/CN.4/Sub. 2/2000/33
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