Kolumbien: Hilfsorganisationen besorgt über deutsches Engagement in Konfliktregion

Auszüge aus dem Bericht

Bericht zur Lage des Humanitären Völkerrechts, der Menschenrechte und der lokalen Entwicklung in der Region La Macarena unter besonderer Berücksichtigung des „Plan de Consolidación Integral de La Macarena“ (PCIM).

I. Vorstellung

Vom 19.-27. Oktober 2010 haben die deutschen Nichtregierungsorganisationen Caritas international, Diakonie Katastrophenhilfe, kolko e.V. - Menschenrechte für Kolumbien und Misereor mit Unterstützung der AGEH und terre des hommes eine Kommission in die Region La Macarena im östlichen Department Meta in Kolumbien entsand. Die beteiligten Organisationen arbeiten seit vielen Jahren mit lokalen Partnern in den Bereichen humanitäre Hilfe, Entwicklung, Friedensförderung und Menschenrechte in Konfliktgebieten Kolumbiens, unter anderem auch im Meta.

Ziel der Kommission war die Überprüfung der Auswirkungen des Integralen Konsolidierungsplans der Macarena („Plan de Consolidación Integral de La Macarena“- PCIM) im Kontext der staatlichen Verpflichtungen zur Einhaltung des humanitären Völkerrechts, zum Schutz der Menschenrechte und zur Förderung der nachhaltigen lokalen Entwicklung. Hintergrund ist eine geplante Unterstützung des PCIM durch das BMZ. Im November 2009 beauftragte das BMZ die GTZ mit der Prüfung einer Unterstützung des PCIM. Daraufhin traf das Ministerium eine positive Grundsatzentscheidung für eine Projektförderung zur partizipativen Erarbeitung von Raumordnungs- und Umweltplänen. Die endgültige Projektentscheidung wird nach unserem Informationsstand in den Regierungsverhandlungen im Dezember 2010 getroffen.

Im Verlauf der Prüfung konsultierte die GTZ auch deutsche Nichtregierungsorganisationen zu ihrem Vorhaben. Wir begrüßen das transparente Vorgehen und die Bereitschaft zum Dialog bei diesem Prozess. Bei dieser Gelegenheit äußerten die beteiligten Organisationen grundlegende Bedenken gegenüber einem Engagement der deutschen Entwicklungszusammenarbeit, da sich der PCIM v.a. durch einen zivil-militärischen Ansatz auszeichnet und regionaler Bestandteil des Nationalen Konsolidierungsplans („Plan Nacional de Consolidación“) ist.

Im Rahmen der Kommission führten die Teilnehmenden zahlreiche Interviews. Es gab Gespräche mit dem Vizepräsidenten, dem Verteidigungsminister, dem Vertreter der UNHochkommissarin für Menschenrechte in Kolumbien (Oficina de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia – OACNUDH) sowie mit weiteren nationalen und lokalen Regierungsvertreter/innen, internationalen Organisationen, überregionalen Menschenrechtsorganisationen und lokalen Gemeindevertreter/innen (siehe Anhang). Wir bedanken uns für die große Bereitschaft zum Austausch und für die Offenheit, die uns entgegengebracht wurde. Die Kommission reiste in die Hauptstadt des Departments Meta und von dort aus in die Landkreise Granada, La Macarena, La Uribe, Puerto Rico und Vista Hermosa. Die vier letztgenannten Landkreise sind Teil des insgesamt sechs Landkreise umfassenden PCIM (La Macarena, La Uribe, Mesetas, Puerto Rico, San Juan de Arama und Vista Hermosa). Das Anliegen der Kommission ist es, einen fundierten und konstruktiven Dialog über die Vorhaben des BMZ im Kontext des bewaffneten Konfliktes in Kolumbien zu führen.

Dieser Bericht spiegelt neben offiziellen Stellungnahmen die Meinungen und Erfahrungen lokaler Organisationen und Personen wider, die Projektpartner oder deren Zielgruppen sind.

II. Der PCIM als Bestandteil der „Integralen Aktion“

Der PCIM ist nach Eigendarstellung eine koordinierte Aktion zur Erlangung der „territorialen Sicherheit“, zum „Schutz der Bevölkerung“ und zur „wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung“ (MinDef o.J). Er ist regionaler Bestandteil der „Politik zur Konsolidierung der Demokratischen Sicherheit“, die das Verteidigungsministerium 2007 veröffentlichte. Ihr strategisches Ziel ist die Konsolidierung der territorialen Kontrolle in Kolumbien. Im Zentrum dieser Politik steht die Doktrin der „Integralen Aktion“, d.h. der zivil-militärischen Koordination des Vorgehens der staatlichen Sicherheitskräfte und sozialer Maßnahmen (MinDef 2007: 36).

Diese Konzepte wurden 2009 mit der Präsidialdirektive Nr. 001 formalisiert. Die Region La Macarena wird darin als eine der fünf Pilotzonen für die territoriale Konsolidierung bestimmt. Die Durchführung der Politik obliegt dem sog. Koordinationszentrum der Integralen Aktion (Centro de Coordinación de Acción Integral - CCAI). Das Leitungsgremium des CCAI war bis August 2010 stark von den Sicherheitsbehörden dominiert. Per Dekret wurde es dann um einige zivile Behörden erweitert (Presidencia 2010).

Aus dem strategischen Ziel der Integralen Aktion geht deutlich hervor, dass sie grundsätzlich sicherheitspolitischen Maßgaben folgt. Das Ziel ist die Erlangung der staatlichen Kontrolle in Gebieten, die von nicht-staatlichen Akteuren dominiert wurden. Im Gespräch erklärte Jaime Avendaño, der zivile Koordinator des CCAI, dass diese Gebiete mithilfe von Indikatoren des Konflikts und auch politischer Gewalt ausgewählt worden seien. Beim Vorgehen stehe im ersten Schritt die „territoriale Sicherheit“, die durch das Militär zu schaffen sei, im Vordergrund. Im zweiten Schritt stehe der „Schutz der Bevölkerung“ durch Polizeipräsenz und in der dritten Stufe die Stärkung der zivilen Institutionen im Zentrum. Auf die Frage nach der Bedeutung der zivil-militärischen Koordination betonte er, dass es sich um ein staatliches Programm der „interinstitutionellen Koordination“ handle. Im Gespräch mit dem Vizeverteidigungsminister Rafael Guarín diskutierte die Kommission das sicherheitspolitische Primat des Programms. Seiner Ansicht nach sei das Oberziel der „Aufbau legaler und legitimer Staatlichkeit“, was allerdings nicht allein mit zivil-militärischen Operationen zu erreichen sei. Er erkannte an, dass es bislang einen militärischen Fokus gäbe. Diesbezügliche Neuregelungen würden bereits diskutiert, es lägen aber noch keine Konzepte vor.

Im Vergleich beider Gespräche ist für die Kommission erkennbar, dass der Koordinator des CCAI im Gegensatz zum Vizeverteidigungsminister die militärische Komponente des Programms eher unterbetonte. Außerdem kann klar gesagt werden, dass bei der Auswahl der Interventionszonen des CCAI keine Indikatoren zu Menschenrechten und sozialer Entwicklung herangezogen werden und demnach bei der Entscheidung keine oder eine stark untergeordnete Rolle spielen.

IV. Schlussfolgerungen

1. Interner bewaffneter Konflikt:
   Für die Region La Macarena kann nicht von einer Post-Konfliktsituation ausgegangen werden. Der bewaffnete Konflikt ist gegenwärtig, es finden häufig Kampfhandlungen statt. In der Region sind alle bewaffneten Akteure präsent und aktiv (staatliche Sicherheitskräfte, FARC-Guerilla, Nachfolgegruppen der Paramilitärs, Gruppen des Drogenhandels). Der bewaffnete Konflikt prägt die Alltagsrealität der Bewohner/innen der Region vor allem durch die Kampfhandlungen, und das Leben der Zivilbevölkerung wird durch militärische Maßnahmen erheblich eingeschränkt.
2. Humanitäres Völkerrecht und humanitäre Prinzipien:
   Das Humanitäre Völkerrecht wird von allen bewaffneten Akteuren verletzt. Seitens der staatlichen Sicherheitskräfte wird insbesondere die Unterscheidung von Kombattanten und Zivilbevölkerung oftmals nicht beachtet. Es werden zivile Räume besetzt und es hat Versuche gegeben, die Zivilbevölkerung als Informant/innen in den Konflikt einzubeziehen, wofür auch Hilfsmaßnahmen des PCIM eingesetzt wurden. Paramilitärische Folgeorganisationen haben Morde an Zivilisten begangen und schüchtern die Bevölkerung ein. Es liegt der Verdacht nahe, dass die Übergriffe gegen die Zivilbevölkerung teilweise von den Sicherheitskräften geduldet und in einigen Fällen gefördert wurden. Die Guerilla gefährdet die Zivilbevölkerung durch die massive Verlegung von Landminen und ermordet und vertreibt als Informant/innen verdächtigte Zivilpersonen.
3. Menschenrechte:
   Trotz der konstatierten Verbesserung der Menschenrechtssituation gibt es weiterhin gravierende Menschenrechtsverletzungen im Süden des Departments Meta. Hervorzuheben ist die Bedeutung der unabhängigen nationalen und internationalen Menschenrechtsbeobachtung für den Schutz der Zivilbevölkerung. Zu einzelnen Subregionen haben nationale und internationale Beobachter/innen allerdings keinen Zugang. Lokale Menschenrechtsverteidiger/innen und soziale Führungskräfte genießen keinen ausreichenden Schutz vor Übergriffen und Bedrohungen. Mit dieser Problematik sind auch unsere lokalen Partner konfrontiert. Ein Beitrag des PCIM selber zur Verbesserung der Menschenrechtslage ist nicht erkennbar. Es gibt sogar Anzeichen, dass in den sechs Landkreisen der regionale Trend nicht gehalten wird, wie sich an einer gegen diesen Trend ansteigenden Mordrate ablesen lässt.
4. Ansätze und Durchführung des PCIM:
   Das PCIM beruht auf einem sicherheitspolitischen Primat zur Wiederherstellung der staatlichen Kontrolle in von nicht-staatlichen bewaffneten Akteuren dominierten Zonen. Sowohl die Auswahl der Konsolidierungszonen innerhalb Kolumbiens, als auch die Klassifizierung innerhalb dieser Zonen erfolgt allein anhand sicherheitspolitischer Maßstäbe. Es gibt Anzeichen dafür, dass z.B. Infrastrukturmaßnahmen militärischen Zwecken untergeordnet sind. Außerdem führt das Militär ohne ersichtlichen Grund Infrastrukturmaßnahmen anstelle von zivilen Institutionen aus. Durch sein Investitionsvolumen determiniert der PCIM einen erheblichen Teil der sozialen Investitionen des kolumbianischen Staates in der Region La Macarena. Eine kohärente, transparente und an die Subsidiarität der Gebietskörperschaften angepasste, zivile und bedürfnisorientierte Entwicklungsplanung ist dahingegen nicht erkennbar. Dadurch wird die Legitimität der Lokalregierung in den Landkreisen der Region La Macarena beeinträchtigt.
5. Zivilbevölkerung und Zivilgesellschaft:
   Die lokale Zivilbevölkerung und ihre gewachsenen Organisationsstrukturen werden zumindest teilweise von der Beteiligung am PCIM ausgeschlossen. Durch den Zwang zur Bildung neuer Vereinigungen, um in Genuss von Mitteln aus den Projekten des PCIM zu kommen, entstehen Konkurrenz und Ausschluss von Teilen der Zivilgesellschaft und - bevölkerung. Diese Praxis wird von der Bevölkerung der Region als weitere Vertiefung des bereits bestehenden Stigmas als „Guerilla-Unterstützer/innen“ wahrgenommen. Verbreitete Angst und Restriktionen, die die Konfliktakteure der Zivilbevölkerung auferlegen, begrenzen die Partizipationsmöglichkeiten weiter.
6. Landfrage:
   Die Behandlung der Landfrage ist eine Priorität für alle Akteure in der Region. Bislang hat der PCIM in dieser wichtigen sozialen Frage jedoch keine Erfolge vorzuweisen. Im Gegenteil droht die Annahme einer Post-Konflikt-Situation einer Legalisierung der massiven Landnahme in der Region Vorschub zu leisten, da der fortgesetzte Konflikt die Vertretung der Interessen wichtiger stake-holder, wie der vertriebenen Bevölkerung, verhindert. Weiterhin ist unklar, wie mögliche Nutznießer/innen von Landvergabe effektiv gegen Racheaktionen geschützt werden können.

V. Empfehlungen

Zum aktuellen Zeitpunkt empfehlen wir deshalb, von einer Intervention der deutschen Entwicklungszusammenarbeit im Rahmen des PCIM abzusehen, da grundsätzliche Voraussetzungen aus unserer Sicht nicht gegeben sind. Im Einzelnen:

1. Interner bewaffneter Konflikt:
   1.1 Ein Engagement in der Region La Macarena sollte von einer Konfliktsituation und nicht von einer Post-Konflikt-Situation ausgehen. Daraus folgt die Notwendigkeit, Aspekte wie die eingeschränkten Partizipationsmöglichkeiten, der erhöhte Schutzbedarf der Zivilbevölkerung und die gewalttätigen Strategien illegaler Akteure genauso zu berücksichtigen wie die eigene Positionierung im Konfliktszenario.
2. Humanitäres Völkerrecht und humanitäre Prinzipien:
   2.1 Der Respekt des Humanitären Völkerrechts sollte ein Indikator für Erfolgskontrolle und ihre Verletzung ein Ausschlusskriterium für Einstieg in und Fortsetzung eines Engagements sein.
   2.2 Angesichts des Missbrauchs von Hilfsmaßnahmen des PCIM zur Anwerbung von Informant/innen in der Zivilbevölkerung sollte geprüft werden, ob sich die Unterstützung des PCIM mit dem Respekt des Humanitären Völkerrechts vereinbaren lässt.
   2.3 In Anbetracht der Gefährdung der Zivilbevölkerung durch das Militär sollte geprüft werden, ob die Unterstützung eines Programms, dessen Bestandteil die militärische Koordinierung ist, mit dem Respekt des Humanitären Völkerrechtes konform ist.
3. Menschenrechte:
   3.1 Der Schutz der Menschenrechte sollte ein Indikator für Erfolgskontrolle und ihre Verletzung ein Ausschlusskriterium für Einstieg in und Fortsetzung eines Engagements sein.
   3.2 Es sollte sichergestellt sein, dass die im PCIM involvierten Akteure Garanten der Menschenrechte sind und nicht zu ihrer Verletzung beitragen. Bei jedweder Intervention in der Region sollte ein prioritärer Menschenrechtsansatz bei Planung, Umsetzung und Kontrolle verfolgt werden.
   3.3 Voraussetzung jeder Intervention in der Region sollte die Durchführung einer Bestandsaufnahme der Situation der Zivilbevölkerung sein und besonders die staatlichen Pflichten zum Respekt, zum Schutz und zur Gewährleistung der Menschenrechte der Bevölkerung in den Konfliktgebieten sowie der aus der Region vertriebenen Familien und Personen berücksichtigen.
4. Ansätze und Durchführung des PCIM
   4.1 Die Gleichwertigkeit und Eigenständigkeit entwicklungspolitischer Ansätze gegenüber sicherheitspolitischen Maßgaben sollte garantiert und damit ihr ziviler Charakter gewahrt werden.
   4.2 Vor der Durchführung eines Projektes in der Region La Macarena ist in jedem Fall eine eingehende Prüfung der Vereinbarkeit mit entwicklungspolitischen Standards notwendig. Sie sollte über eine Umfeldanalyse der Bedarfe und Möglichkeiten in der Region hinausgehen und umfangreiche Analysen zu Bedarfen, Partizipation, Nachhaltigkeit und do no harm-Prinzipien durchführen.
5. Zivilbevölkerung und Zivilgesellschaft
   5.1 Angesichts der begrenzten Handlungsmöglichkeiten für die Zivilbevölkerung aufgrund des Konfliktes und insbesondere der Nicht-Einbeziehung der Bevölkerung der roten Konfliktzonen durch den PCIM sollte geprüft werden, ob die Voraussetzungen zur Partizipation der stake-holder gegeben sind.
   5.2 Soll eine Intervention in der Region zur Stärkung legitimer Staatlichkeit beitragen, muss gewährleistet sein, dass die lokalen Administrationen und die existierenden legalen Organisationen der Zivilgesellschaft aktiv an Planung, Durchführung, Monitoring und Evaluierung von Rahmen und Maßnahmen beteiligt sind.
   5.3 Es bedarf aktiver Schritte seitens der staatlichen Institutionen, die Anstrengungen und Leistungen der Zivilbevölkerung zum Wandel anzuerkennen und deren Stigmatisierung zu überwinden. Ein Projektengagement sollte in dieser Hinsicht einen Beitrag leisten.
6. Landfrage:
   6.1 Ein Projektengagement zur Raum- und Umweltordnung sollte die Landrechte von Kleinbauern und Vertriebenen prioritär berücksichtigen und ist nur dann sinnvoll, wenn ihre aktive Partizipation garantiert werden kann. Ein Raumordnungsplan als Bestandteil eines Titulierungsprozesses sollte der Legalisierung von Landenteignung aktiv entgegenwirken. Schutzmechanismen für die gewaltsam enteigneten Kleinbauern und ihre Rechte sollten integrales Element dieses Vorgehens sein.

Aus: Humanitäres Völkerrecht, Menschenrechte und lokale Entwicklung in der Region La Macarena unter besonderer Berücksichtigung des „Plan de Consolidación Integral de La Macarena“ (PCIM). [BERICHT zur Region MACARENA / Kolumbien], Bogotá, 03.11.2010.
Hier geht es zum ganzen Bericht [externer Link].